Domingo Cavallo, exsecretario de Legal y Técnico durante la década de 1990, firma el prólogo de su obra. Liendo, quien fue uno de los arquitectos del plan de convertibilidad, admite tener cierta autocrítica sobre ese enfoque.
En una reciente entrevista, el economista expuso un plan que trascendió la teoría. Durante la campaña de 2023, formó parte del equipo de trabajo de los candidatos Javier Milei y Patricia Bullrich. Antes de convertirse en libro, sus ideas se consubstanciaron en diversos proyectos de ley.
— ¿Cuál es el diseño monetario y cambiario que propone para la Argentina actual, teniendo en cuenta lo que ha implementado Milei en casi tres años de gobierno?
— Básicamente, se refiere a restaurar un dinero estable. Una sociedad no puede operar de manera adecuada sin ello. La falta de una moneda es como carecer de un sistema métrico decimal; la Constitución las ubica en el mismo nivel. Tras haber recuperado la estabilidad monetaria durante casi 11 años, hemos destruido sistemáticamente el valor de nuestra moneda. No solo el peso fue afectado por la reintroducción de la inflación, sino también el dólar como alternativa, a causa de la pesificación. Lo mismo ocurrió con las obligaciones indexadas, ya que los índices de actualización fueron distorsionados, destruyendo así la confianza. La sociedad se ha visto atrapada en esta situación sin salida. La población carece de herramientas para protegerse ante los ataques del Gobierno a una moneda estable, los cuales responden a la necesidad de financiar gastos y a la manipulación de la política cambiaria.
— ¿Cuáles serían las principales modificaciones en el ámbito cambiario?
— El control de cambios ha tenido diversas variantes en la historia, marcando momentos críticos, especialmente durante los gobiernos peronistas. Desde la Constitución de 1949, a través de las diferencias de cambio, se financiaban distintos impuestos y subsidios. En 1970, se instituyó el régimen penal cambiario, criminalizando cualquier operación no autorizada. Actualmente, dependemos en gran medida de ese régimen, siendo títeres del sistema. No se trata solo de levantar el cepo como lo hizo Macri al inicio de su gestión, para reinstaurarlo luego. Propongo derogar el régimen penal cambiario y establecer el dólar como moneda de curso legal, junto al peso.
— ¿Cuáles serían las consecuencias macroeconómicas de que Argentina tenga dos monedas de curso legal: una sobre la que el Gobierno puede influir, y otra que depende de la política estadounidense?
— No habría problemas. Ya tuvimos un régimen así, aunque con un matiz: en lugar de una flotación limpia, había convertibilidad. En esencia, es similar; se eliminarían las restricciones y las obligaciones de circular dólares. La ausencia de influencia en la política del dólar implica que los argentinos podrán competir su moneda con el dólar. Propongo que el peso sea emitido por el Banco Central, que no debería incidir en la política cambiaria más que como un operador del mercado, sin poder afectar el precio.
— Es decir, no sería una decisión discrecional, sino una limitación legal.
— Exactamente. Entonces, ¿cuál sería la misión del Banco Central? Debe gestionar únicamente la política monetaria del peso, al igual que la Reserva Federal: expandiéndolo cuando la demanda de dinero aumenta y contrayéndolo cuando disminuye. Fui director del Banco Central y conozco su funcionamiento interno. Actualmente, además de las funciones típicas de un banco central, supervisa entidades financieras, lo que consume tiempo y recursos del Directorio. Muchas entidades de supervisión han ampliado su influencia, debilitando la distinción entre el mercado de capitales y el mercado financiero. Esa es la propuesta que planteo.
— En términos concretos, ¿debería la Superintendencia asumir las funciones de la Comisión Nacional de Valores (CNV)?
— No solo eso, sino también absorber las responsabilidades de la Superintendencia de Seguros, la Inspección General de Justicia en materia de ahorro y préstamo para vivienda, así como las funciones relacionadas con cooperativas y mutuales en actividades financieras. No debería existir ninguna incidencia financiera que no se encuentre bajo la supervisión de una entidad que podría llamarse Superintendencia de Actividades Financieras.
— ¿En qué medida el proyecto que ya tiene media sanción en el Congreso resuelve estas cuestiones?
— Considero que la reforma de la Carta Orgánica es un poco tímida, si bien va en la dirección correcta al limitar la capacidad del Estado para endeudarse con el Banco Central. Eso es positivo. Sin embargo, a mi juicio, tiene aspectos negativos.
— ¿Cuáles serían esos aspectos?
— Mantiene la facultad del Banco Central para endeudarse, lo cual es un error. El Central no debe asumir deudas, sino emitir dinero estable. Durante la convertibilidad, la Carta Orgánica de 1992 prohibía al Banco Central endeudarse, salvo en operaciones de mercado abierto para gestionar situaciones específicas. En 2002, cuando el país entró en default, se derogó esa parte de la Carta Orgánica, permitiendo al Banco Central emitir obligaciones que no son dinero.
— Así se originan los denominados pasivos monetarios.
— Exactamente. El Banco Central todavía tiene potestad para ello, algo que es ajeno a su labor. Sus funciones deben limitarse a emitir dinero, mientras que el Tesoro se ocupa de emitir bonos. Cuando se combinan ambas funciones, se crea una confusión. Durante la convertibilidad, ese límite fue claro y nos permitió operar sin inconvenientes durante 11 años. Debemos retomar ese enfoque.
— ¿Milei debería liberar completamente el mercado cambiario, como hizo Macri al asumir en 2015?
— Propongo algo un poco diferente. Milei, o el que esté en el cargo, debería proponer y aprobar un nuevo régimen monetario que contemple todas estas cuestiones. Si no se adoptan las reglas de manera consistente desde el principio, se generan señales confusas. Si se levanta el cepo pero se mantiene la mezcla actual, la población no sabría cómo actuar, comenzando a especular entre tasas y dólar. Una Carta Orgánica sin una ley monetaria genera la situación que hemos vivido, con facultades ilimitadas de emisión que carecen de fundamento constitucional.
— Macri adoptó un enfoque gradualista en lo fiscal y drástico en lo cambiario. Milei parece seguir el camino opuesto: logró un superávit desde el inicio, pero aún persiste el cepo para las empresas. Si hoy implementara un plan como el suyo, sin controles cambiarios, ¿qué problemas podría enfrentar?
— No creo que enfrente problemas; al contrario, le traería grandes beneficios. En esencia, esto es lo que él propone. Si adoptara estas medidas, serían cruciales para su plan. Hay un fuerte énfasis en recuperar sectores postergados con gran potencial, como el energético, el minero y la industria del conocimiento. Eso es positivo y generaría divisas. Exceptuando el RIGI, existe la obligación de liquidarlas en pesos, por lo que probablemente no habría suficiente demanda para ello. Este sistema cambiario está diseñado para la escasez, propio de la vieja Argentina. En cambio, el nuevo sistema debería promover la libertad de cambio: quien genere dólares debería poder conservarlos si así lo desea. La emisión del Banco Central debe depender exclusivamente de la demanda de pesos.
— ¿De qué modo operaría la nueva unidad de ajuste UVAs?
— El peso actual, al que me refiero como unidad de cuenta, equivaldría a 1.000 pesos corrientes más un Coeficiente de Estabilización de Referencia desde el momento en que se implemente el nuevo régimen monetario que propongo. Dicho ajuste sería aplicable a todas las obligaciones a plazo en pesos corrientes que no generen intereses ni ajustes extra. Los salarios, jubilaciones, alquileres, medicina prepaga, servicios públicos e impuestos se regirían por el Peso Actual. El mercado financiero funcionaría mucho mejor si los ingresos de las personas se ajustaran con la misma unidad que las obligaciones de sus préstamos, independientemente de las tasas de interés.
— ¿Ese ajuste sería obligatorio y generalizado? A diferencia de quienes propugnan acuerdos de precios y salarios, su plan establece que se ajuste por un mismo índice, por ley?
— Efectivamente, ese régimen se aplicaría de esa manera, aunque aquellos que deseen acordar de manera voluntaria podrían hacerlo. También es necesario considerar el poder de negociación salarial. Cuando sindicatos y empresas pactan salarios en base a la inflación, adquieren un considerable poder. La inflación es una anomalía en la sociedad. Si la inflación alcanzara un 20% mensual y los salarios solo se ajustaran un 18% o 16%, ello implicaría una redistribución arbitraria de la riqueza. Por eso consideramos que el ajuste por inflación debe centralizarse. Con el ajuste uniforme de estas obligaciones, el Banco Central solamente tendría un control sobre la tasa de interés, no sobre la inflación. Eso es lo que corresponde, ya que la inflación es un impuesto no legislado que disminuye el patrimonio de la gente.
— Con el actual esquema monetario, Milei logró reducir la inflación interanual de más del 200% a alrededor del 30%. Si este sistema se mantiene y no se modifica, ¿hay alguna posibilidad de alcanzar una inflación internacional del 4%, similar a la de la región y el mundo?
— Esa es una pregunta más compleja, ya que depende de múltiples variables y de cómo continúe el proceso. Observando la evolución de la base monetaria durante la gestión de Milei y comparándola con la demanda de dinero, se puede notar un crecimiento desproporcionado en la base monetaria, que ha pasado de 8 billones a 46 millones de pesos. La demanda de dinero ha aumentado, pero el notable crecimiento en la base monetaria es un factor problemático. Esto no solo implica indexar el gasto, sino también los ingresos.
— Se menciona frecuentemente a Perú como modelo. ¿Qué lecciones podría adoptar Argentina y cuáles sería mejor evitar?
— Perú ofrece un excelente ejemplo. En 1993, su reforma constitucional incluyó dos cláusulas claves: la primera garantiza que la población pueda mantener y usar monedas extranjeras, lo que aquí se sustituyó con el curso legal del dólar; la segunda estipula que el Banco Central no puede financiar al Tesoro. Ambas cláusulas son esenciales. Para adoptar un régimen similar, debemos implementar el esquema que he diseñado, que incluye una reforma del Código Penal para criminalizar la emisión sin respaldo y cambiar las reglas de juego.
— ¿Debería considerarse delito la emisión sin respaldo?
— Exactamente, al igual que muchas otras conductas. Son delito cuando un particular las comete, no cuando es el Estado. Otro elemento fundamental es evitar la creación de “argendólares”. Se debe establecer un encaje del 100% para los depósitos en dólares en la Argentina, como resultado de lo sucedido en 2001, cuando la salida de dólares en la última fase de la convertibilidad generó gran tensión. Esa fue la causa de la crisis, que podría haberse evitado, pero se combinó con un golpe institucional que varió todas las reglas de juego.
— Esto significa que si deposito dólares en un banco, esos dólares quedarían bloqueados y no podrían ser prestados.
— Así es. Podría haber excepciones limitadas para operaciones de comercio exterior, como el financiamiento de exportaciones. Sin embargo, esos dólares no se depositarían en el Banco Central; cambiaría su denominación y quedarían en bancos del sistema de la Reserva Federal. Los bancos locales tendrían que constituir ese encaje en la Reserva Federal bajo ciertas condiciones.
— ¿Esto también afectaría las reservas del Banco Central?
— Las reservas del Banco Central disminuirían, pero quedarían las reservas netas efectivas del organismo. Es probable que estas sean significativas, ya que se implementarían reformas para que el Banco Central posea títulos públicos comerciables. Deberían eliminarse las letras intransferibles que actualmente tienen las autoridades y todos esos títulos deberían cotizar en el exterior. Esos serían los activos que el Banco Central compraría o vendería para gestionar la política monetaria.
— Se debate actualmente la decisión del Banco Central de flexibilizar el crédito en dólares. ¿Fue un error permitir que los bancos prestaran dólares a quienes no los generaban durante la convertibilidad?
— Con respecto al régimen que actualmente se ha implementado, es similar a lo que pensaba en aquel entonces. Consideraba que el descalce de monedas no constituía un inconveniente. Al establecer la convertibilidad, creí que, cuando la base monetaria en pesos disminuía porque la gente no deseaba pesos, el sistema se corregía con el retiro de dólares. Sin embargo, la crisis de 2001 dejó lecciones importantes. La ley de convertibilidad era una ley de base monetaria, no un régimen financiero. Las regulaciones financieras estaban definidas en la ley de entidades financieras y en las normativas del Banco Central.
— ¿Fallaron las regulaciones entonces?
— Al revisarlas, parecían razonables. Tal vez se requerirían encajes más altos para los depósitos en dólares, como ocurre en Perú, para evitar algunos problemas. ¿Cómo se financió la caída de depósitos durante 2001? Esta es la autocrítica que me solicitan. Los depósitos cayeron aproximadamente en 16.000 millones de dólares, de los cuales 4.000 millones fueron consecuencia de la caída de reservas de la convertibilidad. Los 12.000 millones restantes provinieron de la reducción de préstamos del sistema financiero al sector privado, lo que condujo a un aumento drástico de la tasa de interés en dólares. La razón detrás de esa caída no fue una apreciación del peso, como a menudo se sostiene; las exportaciones superaron ampliamente a las importaciones. No existía un atraso en dólares; lo que había era un problema de confianza. Para este nuevo régimen, mi propuesta es no repetir ese error. La actual decisión del Gobierno previene la emisión de dólares, ya que los bancos no prestan dólares, solo pesos. Los dólares deben ser vendidos en el mercado.
— ¿Por qué no tuvo éxito la ley de Inocencia Fiscal? ¿Es solo una cuestión de desconfianza que impide que la gente deposite sus dólares en los bancos o hay un problema con el diseño de la medida?
— Es fundamentalmente una cuestión de confianza. Si continuamos con el régimen actual, los depósitos en dólares pueden ser convertidos a pesos, lo cual es constitucional. Debemos salir de ese régimen. Comenzó en 2002 y aún persiste. Una vez que marquemos el final de esa pesadilla, y si las reglas son adecuadas, Argentina recuperará la confianza y la gente volverá a colocar sus dólares en el sistema.
